1- Contexto histórico
Al producirse el golpe de Estado el 11 de septiembre de 1973, los militares sabían de la situación grave que pasaba la economía chilena, aunque aún no se definían sobre qué debían hacer al respecto. Considerando lo anterior, existieron algunos militares a favor de la continuación del modelo ISI, pero con nuevas reformas más liberales, que permitiesen dar un impulso a la inversión privada. Otros pensaban que la economía chilena debía reformularse, partiendo desde cero, y tomando los postulados de la teoría monetarista, impulsada por Milton Friedman, en la Universidad de Chicago.
El primer grupo partidario del modelo ISI fue el que controló la economía de nuestro país durante los primeros años, siendo la cabeza de dicha organización la Armada de Chile. Pero, hacia mediados de 1974, con la llegada de Jorge Cauas (ex vicepresidente del Banco Central y ex militante DC) al Ministerio de Hacienda, la mirada cambió hacia el nuevo modelo.
Dentro de las primeras medidas que fueron desarrolladas por la Junta de Gobierno fueron tendientes a estabilizar la economía de carácter monetarista. Con el objetivo de restablecer los equilibrios macroeconómicos y favorecer el dinamismo del mercado interno, se devaluó el tipo de cambio, se liberalizaron los precios y se congelaron las remuneraciones. Asimismo, se implementaron medidas para sanear las bases del aparato productivo, tales como la devolución de las tierras ilegalmente ocupadas, la devolución de empresas requisadas o intervenidas por el gobierno de Allende, y se restableció la disciplina laboral, restringiendo fuertemente el derecho de huelga y la actividad sindical.
En el ámbito de la economía internacional, se devolvieron las empresas extranjeras requisadas durante el gobierno de Allende, y en cuanto al cobre, se celebraron acuerdos de indemnización con las compañías propietarias originarias antes del golpe.
Todas estas medidas tuvieron un escaso impacto en la economía debido a la crisis internacional de 1973, conocida como la Crisis del Petróleo, que tuvo su mayor impacto en Chile durante 1974 y parte de 1975.
Así, podemos dar cuenta que, al asumir el nuevo gobierno, la situación económica era caótica. La inflación estaba absolutamente descontrolada y era imperativo estabilizar y reactivar la economía. Después de un período dubitativo, en 1975 la Junta de Gobierno apoyó el programa económico neoliberal impulsado por jóvenes economistas formados en la Universidad de Chicago, conocidos desde entonces como los “Chicago Boys”: se trataba de una economía social de Mercado, que debía avanzar rápidamente hacia el proyecto Neoliberal. Era un giro radical a la política económica anterior, el sector privado debería convertirse en el principal gestor del desarrollo económico.
2- Modelo Neoliberal
Con la crisis económica vivida en casi todo el mundo durante el año 1973, el modelo occidental de la economía vive una nueva restructuración. Lo anterior supuso una refundación del paradigma liberal clásico estipulado en los siglos XVIII y XIX, con algunos matices que le diesen mayor estabilidad.
A grandes rasgos, el neoliberalismo propone que el libre mercado es el mejor escenario para la asignación e intercambio de recursos, debido a la demostrada ineficiencia del Estado en estas materias.
Sus primeros influenciados en Chile datan del año 1955, cuando el decano de la Facultad de Economía de la Universidad Católica de Chile, Julio Chaná, suscribió un acuerdo con la Agencia Americana para el Desarrollo Internacional (USAID), para que aquella Facultad entablara un vínculo académico con Chicago, por entonces una de las instituciones más decididamente orientada en desarrollar y difundir las doctrinas que luego serían el soporte teórico del neoliberalismo. Debido a este convenio, se conformó en Chile un grupo de pensamiento económico a contracorriente de las concepciones predominantes en Chile en esta materia, cuyas fórmulas marcaron la transformación económica realizada por la dictadura militar. Algunos de los estudiantes que partieron a las aulas de Chicago y que posteriormente fueron conocidos como los Chicago boys, fueron: Sergio de Castro, Pablo Baraona, Álvaro Bardón, Emilio Sanfuentes, Rolf Luders, Sergio de la Cuadra, Manuel Cruzat, Ernesto Silva, Cristián Larroulet, Felipe Lamarca, Ernesto Fontaine, Miguel Kast y Joaquín Lavín.
Desde el año 1975, se inaugura esta nueva etapa de la economía chilena, cambiando el modelo de industrialización interna por otro que fortalecería al sector exportador. Esta primera fase del neoliberalismo propone aprovechar las ventajas comparativas que posee Chile, las cuales se basarían en la exportación de materias primas, para así dejarlo en condiciones de competir con el mercado capitalista internacional.
Para lograr este objetivo, desde el Estado se estableció una estrategia que aplicó una reducción gradual de los aranceles aduaneros, compensada por devaluaciones de la moneda nacional (el peso, desde 1975). Para hacernos una idea de este proceso, debemos considerar que hasta 1973, los aranceles aduaneros (el impuesto que se cobra por ingresar un producto proveniente de otro país) era del 60% del valor de dicha mercancía, lo que produce su encarecimiento en el mercado interno, dejando a los productores nacionales con la seguridad de que sus productos, que no debían pagar dicho impuesto, siempre fuesen más económicos, y por lo tanto, se induce a los consumidores nacionales a preferir productos locales. Esta lógica de comercio exterior, se denomina proteccionista, porque busca proteger al mercado interno.
Desde 1975, se cambió la lógica. Las tasas aduaneras comenzaron a bajar gradualmente hasta un 30% en promedio hacia 1977, y hasta un 10% en 1979. El impacto de estas medidas afectaba directamente a las empresas sustituidoras nacionales, ya que las menores tasas las obligaban a competir en los mercados nacionales en condiciones muy similares de precios, con los productos internacionales. En este escenario económico, los consumidores nacionales preferían pagar más por productos de mejor calidad (por su mejor relación precio-calidad). En este escenario, el gran beneficiado era el consumidor nacional, especialmente aquel que poseía más ingresos.
Un elemento clave del nuevo modelo era que en el mercado interno se debía instalar en la base de la liberalización de los mercados de precios, ingresos y recursos, lo cual, en términos del mercado de precios fue muy sencillo, eliminando los controles de precios. Otro aspecto que sufre reformas es la liberalización de los ingresos, donde se restringieron los reajustes salariales de la administración pública, rediseñando esta política según criterios de productividad. Para lograr esto, tuvo que desincentivarse seriamente la actividad sindical, con lo que se redujo la presión salarial del mundo obrero. Aunque el salario mínimo fue aumentado, entre 1975 y 1979, lo hizo por debajo de la tasa de inflación, lo que en lo concreto no implica ningún cambio en los ingresos.
Lo anterior pudo lograrse principalmente por el fuerte control político y social que se ejercía en esa época, ya que no existieron oposiciones en el Congreso (que ya estaba clausurado) ni manifestaciones masivas de rechazo por parte del sector obrero.
El mercado de tierra y capital también suscitó un debate para la política nacional. Como el objetivo era la liberalización de la economía, y en esa época el Estado controlaba la mayoría de las empresas, comienza un periodo de privatización, es decir, la venta de empresas públicas a los privados. Aquello, sin considerar la devolución de empresas que fueron requisadas o intervenidas durante el gobierno del presidente Salvador Allende, que se llevó a cabo entre 1974 y 1975, y que afectó a unas 259 empresas.
Esta privatización tuvo una fuerte oposición, quienes veían el posible control de todo el mercado por parte de los extranjeros. Esto llevó a que desde el Estado se desarrollaran privatizaciones de empresas individuales, siguiendo un criterio caso a caso, considerando que esas empresas tuvieran balances comerciales negativos (es decir, con pérdidas), y teniendo como objetivo, maximizar los ingresos fiscales. Los grandes beneficiados por esta ola privatizadora fueron los grupos económicos que predominaban en Chile en esos años y en nuestros días: Vial, Cruzat-Larraín, Yarur, Luksic y Matte.
3- Implementación del modelo
– Primera etapa: El ladrillo: las bases de una nueva política económica
Al establecerse Augusto Pinochet como Jefe Supremo de la nación, comienza a desarrollar el cambio en las políticas económicas, cambiando a todos los ministros anteriormente nombrados e integrando a economistas formados, en su mayoría, en la Escuela de Economía de la Pontificia Universidad Católica y posgraduados en la Universidad de Chicago, por entonces, el principal centro académico mundial del neoliberalismo.
Este programa, implementado desde 1975, buscaba lograr los siguientes objetivos:
1. Obtener una tasa de crecimiento alta y estable en el tiempo.
2. Erradicar de Chile la extrema pobreza.
3. Garantizar la igualdad de oportunidades, especialmente en la educación.
4. Obtener pleno empleo.
5. Minimizar la dependencia económica y crear reservas de divisas.
6. Realizar una efectiva descentralización del sistema económico.
Para lograr cada uno de los objetivos antes expuestos, esta política implementó sus reformas basándose en cuatro pilares fundamentales:
– Descentralización Económica del Estado
Este modelo proponía que el principal agente de asignación de recursos ya no sería el Estado, sino el mercado. Por lo tanto, el Estado debía inhibirse de intervenir en la economía orientándose solo a la regulación de la política monetaria y fiscal. En esta perspectiva se implantó el principio de Estado subsidiario que quiere decir que, solo por excepción, el Estado participa en la economía (invirtiendo, o gestionando recursos), cuando los privados no pueden hacerlo por sí mismos.
– Apertura comercial exterior
La rebaja arancelaria hacia un 30% para todos los productos, aumento del valor de la moneda nacional en relación con el dólar, otorgación de créditos para promover las exportaciones y la eliminación de las prohibiciones de importación de aquellos productos que afectaban la competitividad de la industria nacional son algunos de los ejemplos que permitieron esta apertura comercial.
– Liberalización de los precios
Se eliminan todos los controles de precios existentes en esta época.
– Control de la inflación
Este punto se logra a partir del control de los sueldos en la administración pública, se reduce el gasto fiscal excesivo en ese momento y cambios impositivos para aumentar los recursos del Fisco. Se creó un nuevo impuesto de valor agregado a todos los productos (IVA), conducente también a este último punto.
– Segunda etapa: Crisis de 1982
la economía nacional había logrado un repunte exitoso. Sin embargo, un nuevo proceso de crisis afectaría a nuestra nación. Las causas principales de esta crisis fueron: el sobreendeudamiento internacional que tuvieron las instituciones financieras, la quiebra de muchas industrias nacionales (por la apertura económica) lo que provocó una desaceleración económica, el excesivo endeudamiento de las empresas con los bancos y el deterioro de los términos de intercambio internacional desde 1981, debido a la caída del precio de las materias primas.
De todos estos factores, fue clave el sobreendeudamiento de las instituciones productivas y financieras privadas. La política del Ladrillo se basó en una expansión de la economía financiada mediante el endeudamiento de la empresa privada con la banca internacional, lo que permitió la acumulación de reservas internacionales y la privatización de la deuda externa: en 1981, el 89,3% de la deuda externa era privada. Hasta los años 80´no existieron mayores problemas, pero este ambiente de confianza y optimismo provocó que las empresas chilenas se endeudaran con los bancos nacionales; y los bancos, a su vez, con la banca internacional.
El gobierno esperaba que esta situación se solucionara sola mediante la regulación automática del mercado, lógico dentro de la ideología neoliberal, sin embargo, desde 1982 en adelante la situación financiera se agravó: muchos ahorrantes menores retiraron sus depósitos. Debido a la quiebra generalizada del mercado financiero, la principal entidad gremial de los empresarios, la Confederación de Producción y Comercio (CPC), aprovechando el descontento generalizado de la población, tomó distancia del neoliberalismo anterior a la crisis y elaboró una propuesta de reajuste económico, que fue presentada al gobierno a mediados de 1983.
Desde 1984, para el reajuste se tomó en consideración las demandas proteccionistas de los sectores productivos procedentes de la agricultura, la minería y la industria, que se habían visto afectados por la ola especulativa bancaria de fines de la década de 1970.
4- Nuevas leyes laborales
El mercado laboral también sufrirá modificaciones en esos años. Una de las primeras reformas realizadas fue aquella que prohibía realizar huelgas.
Por lo tanto, cualquier cambio desarrollado en estos años estaba en directa relación con miembros del mundo privado y dirigentes oficialistas. Entre los cambios, se puede constatar: reformas al derecho colectivo del trabajo, a la organización sindical y a la negociación colectiva; en 1980, en la Constitución se establecieron nuevas libertades laborales; y en 1981 se introdujeron reformas a las relaciones individuales del trabajo y a los derechos laborales de los trabajadores portuarios.
En materia de despidos, en 1980 se estableció el libre despido del empleador, con indemnización al trabajador, “por necesidades de la empresa”, con el objeto de establecer un mercado laboral más flexible, que permitiera destrabar la aplicación de la legislación anterior (basada en el “despido debidamente justificado”) considerada como “demasiado burocrática” por los empresarios y demás empleadores.
En cuanto a la organización sindical, que había sido el pilar de la administración de Salvador Allende, fue modificada en el año 1978 desde el DL 2.756 en adelante, que estableció la más completa libertad de sindicalización de base, permitiendo la afiliación y desafiliación voluntaria de los trabajadores. Esto produjo un estímulo a las relaciones individuales de trabajo rompiendo con la tradición de las negociaciones colectivas, que predominaba en el Código del Trabajo desde su creación (1931).
– La reforma previsional. Las AFP
En noviembre de 1980 se publicó el DL 3.500, que estableció un nuevo sistema de pensiones por el sector privado. A partir de esa fecha, las pensiones de los jubilados dependían de los montos que alcanzaran a acumular los trabajadores en cuentas individuales, durante su vida laboral. Esos fondos previsionales pasaron a ser administrados por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), constituidas como sociedades anónimas, que se financian sobre la base de comisiones cobradas a sus afiliados, y las utilidades que obtuvieran en el movimiento de capitales del sistema financiero. La afiliación al sistema de AFP fue obligatoria para todos los trabajadores, salvo los del sector público, a los que se les permitió optar entre el antiguo sistema de administración (radicado en el Instituto de Normalización Previsional, institución del Estado) y el nuevo. Hasta 1980, todas las Fuerzas Armadas optaron por el antiguo sistema, que ofrecía ventajas a los pensionados, por cuanto una vez que se jubilaran, estos recibían pensiones equivalentes a los 2/3 de su último sueldo por el resto de sus vidas. Desde 1981, la totalidad de las contribuciones fueron traspasadas con cargo al trabajador.
